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   備案審查工作仍存多難題待破解  
收藏此頁】【打印】【關閉】 日期:2017-02-13 來源:中國人大   點擊:12761

    記者近日獲悉,全國人大常委會法工委會同辦公廳有關單位正在抓緊推動備案審查信息化建設工作,計劃用3年左右的時間建立起覆蓋全國、互聯互通、功能完備、操作便捷的法規備案審查信息平臺。這對于提升各級法規備案審查工作的信息化水平,提高備案審查工作能力,意義重大。

    作為憲法法律賦予人大及其常委會的一項重要職權,規范性文件備案審查是保障憲法法律實施、維護國家法制統一的一項重要制度。黨的十八屆三中全會提出,健全法律、規章、規范性文件備案審查制度。黨的十八屆四中全會更是從依法治國、依法執政的高度,明確提出加強備案審查制度和能力建設。中央關于加強黨領導立法工作的意見中也明確提出,一切違反憲法法律的法規規章和規范性文件都必須予以糾正,推動建立健全法規規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制。

    在不久前舉行的第二十二次全國地方立法研討會上,新形勢下地方人大如何加強和改進備案審查工作成為關注的焦點。不少地方表示,備案審查工作仍然是地方人大工作的一項軟肋,甚至在部分地區,讓人有一種“上面提的高度很高,但是落到實處卻很低”的感覺。

    備案審查任務明顯增多

    隨著全面依法治國的推進,全社會的法治觀念不斷增強,人民群眾對法規規章和規范性文件合憲性合法性的關注越來越高。尤其是修改后的立法法賦予所有設區的市立法權后,立法主體數量大大增加,備案審查工作任務明顯增多,維護法制統一的責任更加重大,加強備案審查工作顯得更加緊迫。

    近年來,各地備案審查機構設置逐步完善,人員配備逐步到位,審查能力水平不斷提高,工作機制不斷創新,備案審查工作逐步規范化、制度化。

    比如有的地方探索工作監督和法律監督相結合的方式,與區縣人大常委會聯動,開展對政府規范性文件備案審查工作的專項評議,形成內外結合、上下聯動的新機制,實現全覆蓋;有的地方加強與政府法制部門的溝通協調,堅持適度提前介入,將“問題文件”處理在前,防患于未然;有的地方堅持普遍審查與重點審查相結合,在全面審查的基礎上,圍繞常委會確定的執法檢查內容和專題詢問題目,對與之相關的規范性文件進行重點審查;有的地方建立健全報送備案機制、主動審查機制、被動審查機制、督促糾正機制和責任追究機制;有的地方將問題分為合法性、合理性、技術性等幾類情形,采取不同的處理方式;有的地方結合地方性法規實施效果,對地方性法規在司法適用和行政適用中存在的問題提出完善對策;有的地方加強備案審查規范化和信息化建設,積極推進建立信息化平臺;有的地方加強備案審查機構建設,抓好人員培訓工作,努力加強備案審查工作隊伍能力建設。

    “只備不審”現象仍然存在

    近年來,盡管備案審查工作取得了一定成效,但也存在一些問題。比如,有關制度落實還不到位,在備案審查程序方面仍存在不完善之處,“應報盡報”“應審盡審”的要求還沒有完全實現,規范性文件漏報、遲報現象時有發生;對規范性文件的界定把握不準,理解上有偏差,導致出現錯報現象;審查能力不適應新形勢新任務新要求,導致“只備不審”的現象仍然存在,一些備案審查的工作人員不知道具體要去做什么,只是把登記作為主要內容去做,并沒有開展實質性審查。

    此外,伴隨全面深化改革和經濟社會發展,備案審查工作也面臨新的挑戰。備案審查工作走在全國前列的重慶市,就遇到了改革事項與法律法規相銜接的矛盾。近年來,國務院持續出臺有關轉變政府職能、簡政放權的改革類文件,重慶市政府結合自身改革進程,按照國務院規定,也陸續出臺了政府規章和一系列規范性文件推動改革。但在文件審查過程中,重慶市人大常委會發現,此類改革文件的部分規定與現行有效的國家法律和重慶市地方性法規規定并不一致,存在文件已實施但作為改革事項設立依據的法律法規尚未修改的問題。在國家法律未修改的情況下,重慶市的地方性法規也暫未修改。為保證改革事項與法律法規相銜接,就必須實現改革事項和修法工作能夠同步研究、同步決策,切實落實“凡屬重大改革要于法有據”的精神。

    “現在全社會對備案審查工作都很關注。廣大市民也非常踴躍地對一些政府規章提出意見和建議。但我們在審查過程中往往會遇到這樣一種現象,就是一些國務院部委出臺的規章和規范性文件計劃經濟味道比較濃,與現在市場經濟發展已經不相匹配,甚至遠遠落后,但地方性法規還是要受制于它們。”遼寧省鞍山市人大法制委員會主任委員、常委會備案審查委主任孫成平在此次地方立法研討會的小組討論中,也表達了對備案審查工作的一些困惑。

    作為較早開展備案審查工作的城市,鞍山市專門設立了機構,并制定了地方性法規備案審查條例來規范備案審查工作。雖然工作總體上開展順利,但也總是遇到這樣那樣的問題。孫成平舉了一些例子,比如住建部的住房專項維修資金的有關規定已經和物權法不一致,但仍在全國施行。再比如北方地區涉及到的物業費、取暖費的繳費面積標準問題,是按照建筑面積還是使用面積,還是按照其他什么面積?目前沿用的也還都是很多年前的標準。

    “現在工作中出現這樣的情況,我們也只能進行一些解釋,同時把問題和建議向上級反映一下,沒有其他的辦法。”孫成平說。

    地方建議建立糾正機制

    值得一提的是,此次地方立法研討會上,不少地方人大都提到了同一個困惑。報送備案審查的設區的市的規范性文件發現問題后如何在程序上退回?被發現存在法律法規規定的不適當情形,被修改、廢止或者撤銷的,施行期間執行該規范性文件的行為的法律效力如何判定,責任如何認定?隨著備案審查工作的深入開展,這類問題在各地不同程度地顯現出來。

    規范性文件既涉及廣大公眾的權益,又關乎文件制定者的責任和公權的權威。有地方反映,目前在批準設區的市法規時進行合法性審查的范圍和標準本來就不太好把握,備案審查機構能夠找準問題就已經很不容易,再要妥善糾正和解決問題則面臨更多的困惑。

    對此,有地方代表認為,有必要建立規范性文件糾錯后法律效力的判定機制。建議可以根據規范性文件存在問題的不同情形,從合法性和適當性兩個方面區別考慮:規范性文件不合法導致被修改、廢止或者撤銷的,該規范性文件自始無效,執行該規范性文件的行為不具有法律效力,規范性文件制定機關應當承擔不利的法律后果;規范性文件因不適當導致被修改、廢止或者撤銷的,該規范性文件在修改、廢止或者撤銷前有效,執行該規范性文件的行為具有法律效力。

    還有地方建議建立糾正機制。具體來講,審查機構認為規范性文件存在不適當的問題,就要啟動糾正機制,主要把握三個環節:一是與制定機關進行溝通協商,要求制定機關說明情況,制定機關要根據審查機構提出的問題提供具體的依據和說明。二是由審查機構提出書面審查意見,要求制定機關糾正。制定機關應當在規定的期限內對審查意見進行研究,提出是否修改的意見,并向審查機構反饋結果。三是制定機關不糾正的,主任會議可以向人大常委會提出審查意見和予以撤銷規范性文件的議案,通過常委會審議決定,撤銷不適當的規范性文件。

    能力不足制約工作開展

    黨的十八屆四中全會決定明確提出,把所有規范性文件納入備案審查范圍。根據中央精神,2015年中央辦公廳下發關于建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的意見,明確提出“有件必備、有備必審、有錯必糾”。適應這一要求,政策性、法律性和專業性都很強的規范性文件備案審查工作,迫切需要建立健全專門的備案審查機構和配備一批高素質的專業人員。

    截至2015年上半年,全國31個省、自治區、直轄市人大常委會均設立了專門的備案審查工作機構,配備了專職人員;在317個地級市、自治州中,只有160個設立了專門機構,140個配備了專職人員;在縣(區)一級,有專門機構和專職人員的地方所占比例不到10%。能力不足問題制約了備案審查工作的開展。

    基于此,有地方建議,除備案審查工作機構專門負責外,人大各專門委員會、常委會工作機構應當明確有一定專業知識的人員專職負責備案審查工作,并保持人員的相對穩定。在此基礎上,加強備案審查工作人員的學習和培訓,使備案審查工作人員能夠準確理解和把握規范性文件的內涵,弄清楚什么是規范性文件,準確理解和把握規范性文件備案審查的范圍、程序和標準,掌握工作尺度和工作方法,不斷提高業務素質和工作水平,提高審查能力。

    此外,鑒于規范性文件備案審查工作尚屬起步階段,還有許多問題需要作進一步探索。為使該項工作規范有序地開展起來,取得實效,有地方建議,上級人大常委會特別是全國人大常委會,加強對基層人大常委會的工作指導,對各地規范性文件備案審查工作中帶有共性的問題進行研究,確立統一標準,形成有針對性的指導意見。同時有計劃地對地方人大常委會規范性文件備案審查工作人員進行系統培訓,總結推廣各地好的經驗和做法,進行業務交流,推動地方人大常委會規范性文件備案審查工作均衡發展。

    相關鏈接

    備案審查制度是我國一項重要的憲法監督制度。我國的憲法監督制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分,符合我國國情,與人民代表大會制度這一根本政治制度相契合。

    在我國,規范性文件備案審查制度是監督憲法實施的重要方式。通過對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等進行備案審查,糾正或者撤銷違憲違法的法規和條例,從而維護憲法權威,維護法制統一。

    從立法工作看,備案審查制度是實現法律體系內在和諧統一的重要保證,是立法工作的重要組成部分,是立法工作的延伸。從監督工作看,它是保障憲法法律有效實施的重要舉措,是維護國家法制統一的重要抓手,是監督制度的重要方面。

    作為一項憲法性制度,我國憲法和立法法、監督法都對備案審查制度作了專門規定。

    憲法第六十二條、第六十七條在規定全國人大及其常委會監督憲法實施的同時,還規定全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令,撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。根據憲法第一百條、第一百一十六條的規定,省、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規,報全國人大常委會備案;自治區、自治州、自治縣等民族自治地方人民代表大會制定的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準或者備案。

    立法法第五章的章名是“適用與備案審查”,該章第八十七條明確規定:“憲法具有最高的法律效力,一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。”為了維護憲法的最高法律效力,在這一章中,其他條款明確了不同位階法律規則的效力等級,規定了備案審查的有關內容。

    監督法第三十條規定,縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決定、命令,經審查,認為有以下三種情形之一的,有權予以撤銷:一是超越法定權限,限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利,或者增加公民、法人和其他組織的義務的;二是同法律、法規規定相抵觸的;三是有其他不適當的情形,應當予以撤銷的。此外,考慮到多年來社會上對司法解釋超越權限的意見,監督法還特別規定了對“兩高”司法解釋的備案審查。


【責編:李佳】
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